संविधानको दशक : संशोधन कि पुनर्जागरण?

जेन–जी आन्दोलनले देखाएको संवैधानिक बाटो

गोरख बहादुर धामी

वि.सं २०७२ साल असोज ३ गते जारी भएको नेपालको संविधान आज दस वर्ष पूरा गरी एघारौँ वर्षमा प्रवेश गरेको छ। संविधान दिवस तथा राष्ट्रिय दिवसका अवसरमा यसको उपलब्धिको उत्सव मात्र होइन, यसको कार्यान्वयनको निर्मम समीक्षा गर्नु पनि उत्तिकै आवश्यक छ। किनकि संविधानको आयु वर्षले होइन, त्यसले नागरिकको जीवनमा कति अधिकार, न्याय, प्रतिनिधित्व, सुशासन र राज्यप्रतिको विश्वास स्थापित गर्न सक्यो भन्ने कुराले मापन गर्छ।

दश वर्षपछि नेपालको संवैधानिक यात्राले एउटा महत्वपूर्ण प्रश्न हाम्रो सामुन्ने ल्याएको छ—हामीलाई नयाँ संविधान चाहिएको हो कि विद्यमान संविधानलाई इमानदारीपूर्वक कार्यान्वयन र आवश्यकताअनुसार परिमार्जन गर्नुपर्ने हो? यही प्रश्नको उत्तर खोज्ने क्रममा पछिल्लो जेन–जी आन्दोलन र वर्तमान संविधान संशोधन बहसलाई अलग–अलग घटनाका रूपमा होइन, एउटै संवैधानिक यात्राका दुई अभिव्यक्तिका रूपमा हेर्नुपर्छ।

१. संविधान असफल भयो कि कार्यान्वयन अपूर्ण रह्यो?

नेपालको संविधानले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र, धर्मनिरपेक्षता, समावेशिता, सामाजिक न्याय, मौलिक हक तथा तीन तहको सरकारको संरचनालाई संस्थागत गरेको छ। यी व्यवस्था आफैंमा नेपालको राजनीतिक संक्रमणलाई संवैधानिक स्थायित्वमा रूपान्तरण गर्ने महत्वपूर्ण उपलब्धि हुन्।

तर संविधान कार्यान्वयनका लागि आवश्यक कानून निर्माणमा भएको ढिलाइ गम्भीर कमजोरीका रूपमा देखिएको छ। राष्ट्रिय सभासम्बन्धी अध्ययन तथा सार्वजनिक बहसमा संविधान कार्यान्वयनका लागि अझै दर्जनौँ महत्वपूर्ण कानून आवश्यक रहेको देखाइएको छ; संघीय शिक्षा, निजामती सेवा तथा प्रहरीसम्बन्धी कानूनको अभावले संघीय शासनको व्यावहारिक सञ्चालनमा समस्या सिर्जना गरेको उल्लेख गरिएको छ।

यसबाट एउटा आधारभूत निष्कर्ष निस्कन्छ—संविधानको अपूर्ण कार्यान्वयनलाई संविधानकै असफलता भनेर व्याख्या गर्नु विश्लेषणात्मक रूपमा पर्याप्त हुँदैन। संविधानले बाटो देखाएको हुन सक्छ, तर बाटोमा हिँड्ने राजनीतिक इच्छाशक्ति, कानून, संस्था र प्रशासनिक क्षमताको कमजोरीलाई पनि उत्तिकै जिम्मेवार मान्नुपर्छ।

२. दश वर्षपछि आएको ‘संवैधानिक पुनरावलोकन’को अर्थ

संविधान आफैंले पनि केही विषयमा समयबद्ध पुनरवलोकनको व्यवस्था गरेको छ। उदाहरणका लागि, धारा २६५ ले संविधानअन्तर्गत गठन भएका संवैधानिक आयोगहरूको संविधान प्रारम्भ भएको दश वर्षपछि संघीय संसद्ले पुनरवलोकन गर्ने व्यवस्था गरेको

छ।

यसले एउटा महत्वपूर्ण सिद्धान्त स्थापित गर्छ—संविधान संशोधन गर्नु संविधानविरोधी कार्य होइन; संविधानलाई समय, अनुभव र बदलिँदो सामाजिक आवश्यकतासँग अनुकूल बनाउनु संवैधानिक प्रक्रियाकै एउटा अंग हो।

तर ‘पुनरावलोकन’ र ‘पुनर्लेखन’ एउटै कुरा होइनन्। दश वर्षको अभ्यासमा देखिएका व्यावहारिक कमजोरी पहिचान गरी सुधार गर्नु र संविधानका आधारभूत मूल्य तथा संरचना नै उल्ट्याउनुबीच स्पष्ट सीमा हुनुपर्छ।

३. जेन–जी आन्दोलन : संविधानमाथिको असन्तुष्टि कि शासनमाथिको प्रश्न?

जेन–जी आन्दोलनलाई संविधानप्रतिको असन्तुष्टिमा मात्र सीमित गर्नु पनि अपूर्ण विश्लेषण हुन्छ। आन्दोलनसँग सम्बन्धित सार्वजनिक बहसमा भ्रष्टाचार, अनियमितता, जवाफदेहिता, राजनीतिक संस्कार, अवसर, डिजिटल स्वतन्त्रता तथा राज्यका संस्थाप्रतिको विश्वासजस्ता प्रश्न उठेका छन्। आन्दोलनका केही प्रतिनिधिले संविधान संशोधन प्रक्रियामा सहभागी हुनुअघि पूर्वसम्झौताको कार्यान्वयन, आन्दोलनसम्बन्धी मुद्दा तथा छानबिन प्रतिवेदन सार्वजनिक गर्नुपर्ने लगायतका विषय उठाएका थिए।

यसको संवैधानिक अर्थ गम्भीर छ। नयाँ पुस्ताले संविधानको अक्षरभन्दा संविधानबाट अपेक्षित शासनको व्यवहार खोजिरहेको देखिन्छ।

अर्थात्, यदि नागरिकले संविधानमा मौलिक हक पाएको छ तर सेवा प्राप्त गर्न कठिनाइ छ; समानताको अधिकार छ तर अवसरमा असमानता छ; सुशासनको अपेक्षा छ तर जवाफदेहिता कमजोर छ भने समस्या संविधानको पाठमा मात्र खोजेर पुग्दैन। संविधान र शासन–व्यवहारबीचको दूरी घटाउनुपर्छ।

४. वर्तमान संशोधन बहस : अवसरसँगै प्रक्रियाको प्रश्न

वर्तमान सरकारले संविधान संशोधनका विषयमा राय–सुझाव मागेको छ र संविधान संशोधन बहसपत्र तयार गर्न कार्यदल गठन गरेको छ।

कार्यदलले विभिन्न पक्षबाट हजारौँ सुझाव संकलन गरेको र शासकीय स्वरूप, निर्वाचन प्रणाली, संसद्, संवैधानिक निकाय तथा संघीय संरचनालगायत विषयमा बहस गरेको सार्वजनिक विवरण आएका छन्। कार्यदलले आफ्नो प्रतिवेदन सरकारलाई बुझाइसकेको भए पनि २०८३ असोज ३ सम्म उक्त बहसपत्र पूर्ण रूपमा सार्वजनिक नभएको सार्वजनिक रिपोर्टमा उल्लेख छ।

यही ठाउँमा संविधान संशोधन प्रक्रियाको पहिलो परीक्षा देखिन्छ—पारदर्शिता।

संविधान संशोधन सामान्य कानून संशोधन होइन। त्यसैले सुझाव कसरी संकलन गरियो, कसको प्रतिनिधित्व भयो, सुझावलाई कसरी वर्गीकरण गरियो र अन्ततः कुन आधारमा संशोधनका विषय छनोट गरिए भन्ने कुरा सार्वजनिक हुनुपर्छ। केही प्रमुख राजनीतिक शक्ति र जेन–जी पक्षबाट कार्यदलको संरचना, प्रक्रिया तथा सहभागिताबारे प्रश्न उठाइनुले यस विषयमा अझ व्यापक परामर्शको आवश्यकता देखाउँछ।

५. अबको बहस : ‘के संशोधन गर्ने?’ भन्दा पहिले ‘किन संशोधन गर्ने?’

संविधान संशोधनको बहसमा सबैभन्दा ठूलो खतरा समस्याको कारण नखोजी समाधानका रूपमा संविधान संशोधनलाई अघि सार्नु हो।

उदाहरणका लागि—

• संघीयता प्रभावकारी भएन भने समस्या संविधानको संघीय संरचनामा हो कि संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच कानून, कर्मचारी, स्रोत र अधिकार हस्तान्तरणमा?

• राजनीतिक अस्थिरता छ भने समस्या संसदीय प्रणालीमै हो कि दलभित्रको लोकतन्त्र, गठबन्धन संस्कृति र राजनीतिक नैतिकतामा?

• निर्वाचन प्रणालीप्रति प्रश्न छ भने समानुपातिक प्रतिनिधित्व हटाउनु मात्र समाधान हो कि उम्मेदवार छनोट, दलको आन्तरिक लोकतन्त्र र निर्वाचन वित्तको सुधार पनि आवश्यक छ?

• संवैधानिक निकाय प्रभावकारी भएनन् भने संविधानले दिएको अधिकार अपर्याप्त हो कि नियुक्ति, स्रोत, संस्थागत स्वायत्तता र जवाफदेहिताको समस्या हो?

यस्ता प्रश्नको उत्तर evidence-based constitutional diagnosis बाट खोजिनुपर्छ।

६. संविधान संशोधनका लागि पाँच मार्गदर्शक सिद्धान्त

पहिलो—Implementation Audit।
संविधानका प्रत्येक प्रमुख प्रावधानको दशकभरको कार्यान्वयन परीक्षण गरिनुपर्छ। कुन व्यवस्था कार्यान्वयन भयो, कुन आंशिक भयो र कुन भएन भन्ने सार्वजनिक ‘संवैधानिक कार्यान्वयन प्रतिवेदन’ तयार हुनुपर्छ।

दोस्रो—Constitution versus Law Test।
कुन समस्या संविधान संशोधनबाट मात्र समाधान हुन्छ र कुन समस्या साधारण कानून, नियम, संस्था वा प्रशासनिक सुधारबाट समाधान गर्न सकिन्छ भन्ने स्पष्ट छुट्याउनुपर्छ।

तेस्रो—Federalism Performance Review।
संघीयतालाई केवल प्रदेशको संख्या वा खर्चको प्रश्नका रूपमा होइन, अधिकार बाँडफाँट, वित्तीय संघीयता, कर्मचारी व्यवस्थापन, प्रहरी, शिक्षा, स्वास्थ्य र सेवा प्रवाहका आधारमा मूल्याङ्कन गर्नुपर्छ। संघीय कानूनको ढिलाइले प्रदेश र स्थानीय तहमा अधिकारसम्बन्धी अन्योल सिर्जना गरेको अध्ययनहरूमा उल्लेख छ।

चौथो—Generational Constitutional Dialogue।
जेन–जी लगायत नयाँ पुस्तालाई केवल आन्दोलनकारीका रूपमा होइन, भावी संविधानका नागरिक–हितधारकका रूपमा संवादमा समेटिनुपर्छ। युवाको असन्तुष्टिलाई सामाजिक सञ्जाल वा सडकमा सीमित नराखी कानून, नीति र संस्थागत सुधारमा रूपान्तरण गर्नुपर्छ।

पाँचौँ—Consensus before Amendment।
संविधान संशोधनमा संसद्को गणित आवश्यक छ, तर पर्याप्त मात्र होइन। धारा २७४ ले संशोधनको प्रक्रिया र सीमासमेत स्पष्ट गरेको छ; संविधानको सार्वभौमिकता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता तथा जनतामा निहित सार्वभौमसत्ताको प्रतिकूल हुने गरी संशोधन गर्न नसकिने व्यवस्था छ।

त्यसैले दुईतिहाइ संख्या संवैधानिक गणित हो; संवैधानिक सहमति भने राजनीतिक र सामाजिक वैधताको प्रश्न हो।

७. संशोधनको सम्भावित कार्यसूची : ‘एकैचोटि सबै बदल्ने’ होइन

अबको सुधार प्रक्रियालाई कम्तीमा तीन तहमा विभाजन गर्न सकिन्छ।

पहिलो तह—तत्काल कार्यान्वयन: बाँकी संघीय कानून निर्माण, संघ–प्रदेश–स्थानीय अधिकार स्पष्टता, वित्तीय संघीयता, प्रशासनिक संरचना र मौलिक हकसम्बन्धी कानून।

दोस्रो तह—संस्थागत सुधार: निर्वाचन प्रणाली, राजनीतिक दलको आन्तरिक लोकतन्त्र, निर्वाचन खर्च, संवैधानिक नियुक्ति, न्यायिक शासन, संसद्को प्रभावकारिता र संवैधानिक निकायको जवाफदेहिता।

तेस्रो तह—संवैधानिक संशोधन: माथिका दुई तहबाट समाधान नहुने, संविधानकै प्रावधानका कारण संरचनात्मक समस्या देखिएका विषय मात्र संशोधनको एजेन्डामा राखिनुपर्छ।

यसरी हेर्दा संविधान संशोधन ‘shopping list’ होइन, diagnosis–reform–amendment को क्रमिक प्रक्रिया बन्नुपर्छ।

निष्कर्ष : संविधानलाई जोगाउने सबैभन्दा राम्रो उपाय त्यसलाई चलायमान बनाउनु हो

नेपालको संविधानको दसवर्षे यात्रा न पूर्ण सफलता हो, न पूर्ण असफलता। यो उपलब्धि, अपूर्णता, राजनीतिक अभ्यास र संस्थागत कमजोरीको मिश्रित अनुभव हो। त्यसैले संविधान दिवसको सबैभन्दा सार्थक प्रश्न संविधानको पक्ष वा विपक्षमा उभिनु होइन; संविधानले बोकेको लोकतान्त्रिक आकांक्षा नागरिकको दैनिक जीवनमा कति रूपान्तरण भयो भन्ने हो।

जेन–जी आन्दोलनले पुरानो राजनीतिक शैलीमाथि प्रश्न उठाएको छ। दश वर्षको संविधान कार्यान्वयनले कानूनी तथा संस्थागत रिक्तता देखाएको छ। वर्तमान संशोधन बहसले यी दुवैलाई एउटै टेबलमा ल्याउने अवसर दिएको छ।

अब आवश्यक कुरा हतारको संशोधन होइन, प्रमाणमा आधारित संवैधानिक पुनरवलोकन हो। पहिले कार्यान्वयनको लेखाजोखा, त्यसपछि समस्याको निदान, त्यसपछि राजनीतिक–सामाजिक संवाद र अन्त्यमा आवश्यक संशोधन—यही क्रमले संविधानलाई थप वैध, जीवन्त र नागरिककेन्द्रित बनाउन सक्छ।

अन्ततः संविधानको रक्षा भनेको त्यसको अक्षरलाई जस्ताको तस्तै राख्नु मात्र होइन; त्यसको लोकतान्त्रिक आत्मालाई समयअनुकूल संस्थागत गर्नु हो। र संविधान संशोधन भनेको संविधानलाई कमजोर बनाउने वा पुरानो असन्तुष्टिको हिसाब चुकाउने माध्यम होइन; भावी पुस्तालाई अझ उत्तरदायी, समावेशी, जवाफदेही र प्रभावकारी राज्य हस्तान्तरण गर्ने संवैधानिक साधन बन्नुपर्छ।